37. Die Polizei als Ordnungshüter
Stand: 1992
Aufgaben und Befugnisse der Polizei
37.1 Das Polizeirecht ist durch das Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Dezember 1983 [BVerfGE 65, 1] in Bewegung geraten. Während man sich bis dahin damit begnügt hatte, in den Polizeigesetzen [Diese Gesetze tragen in den einzelnen Bundesländern unterschiedliche Bezeichnungen z. B. Polizeigesetz, Gesetz zum Schutz bzw. Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung, Polizeiaufgabengesetz usw.] und in der Strafprozeßordnung die Aufgaben der Polizei allgemein zu beschreiben, leitet man aus diesem Urteil die Forderung ab, daß nicht nur die Aufgaben der Polizei, sondern auch ihre Befugnisse in den Gesetzen klar und für den Bürger erkennbar geregelt werden müssen.
37.2 Das ist schon wegen des umfassenden Schutzauftrags der Polizei schwierig. Ihr obliegt der Schutz der gesamten Rechtsordnung. Das wird üblicherweise mit dem Ausdruck umschrieben, daß die Polizei Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren hat (s. auch 40.16-18).
37.3 Der Begriff der "öffentlichen Sicherheit" umfaßt den Schutz zentraler Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Eigentum und Vermögen des Einzelnen sowie die Unversehrtheit der Rechtsordnung und der staatlichen Einrichtungen, wobei in der Regel eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit angenommen wird, wenn eine strafbare Verletzung dieser Rechtsgüter droht [BVerfGE 69, 315, 352].
37.4 Unter der öffentlichen Ordnung verstand man früher "die Gesamtheit jener ungeschriebenen Regeln für das Verhalten des einzelnen in der Öffentlichkeit, deren Beobachtung nach den jeweils herrschenden Anschauungen als unerläßliche Voraussetzung eines geordneten staatsbürgerlichen Gemeinschaftslebens betrachtet wird" [PrOVGE 91, 139, 140; BVerfGE 69, 315, 352]. Diese Blankettermächtigung, mit der die Beachtung der jeweils herrschenden Auffassung durchgesetzt werden konnte, ist verfassungsrechtlich so nicht mehr zulässig. Die Länder Bremen, Nordrhein-Westfalen und das Saarland haben sie deshalb nicht mehr in ihre neuen Polizeigesetze übernommen. In den übrigen Polizeigesetzen ist der Begriff zwar noch enthalten, wird aber in der Praxis im Sinne von "Rechtsordnung" verstanden.
37.5 Zur Gefahrenabwehr gehört auch die vorbeugende Verbrechensbekämpfung, also z.B. die Verhinderung einer drohenden Straftat. Dagegen dient die Aufklärung begangener Straftaten und Ordnungswidrigkeiten nicht der "Gefahrenabwehr" im polizeirechtlichen Sinne, sondern der Strafverfolgung. Sie richtet sich deshalb nicht nach dem Polizeirecht, sondern nach der Strafprozeßordnung und dem Ordnungswidrigkeitengesetz. Insoweit ist die Polizei Hilfsorgan der Staatsanwaltschaft (§§ 161, 163 StPO, § 53 OWiG). Zu diesem Zweck können Polizeibeamte zu Hilfsbeamten der Staatsanwaltschaft bestellt werden. Sie müssen dann den Anordnungen der Staatsanwaltschaft Folge leisten (§ 152 GVG, § 53 Abs. 2 OWiG).
37.6 Die Gefahrenabwehr umfaßt auch die Vorsorge für die Verfolgung künftiger Straftaten. Dem dienen beispielsweise die polizeilichen Sammlungen von erkennungsdienstlichen Unterlagen und die polizeilichen Informationssysteme (s. 40.22-30). Da diese polizeiliche Tätigkeit neben der Gefahrenabwehr auch Bezüge zur Strafverfolgung hat, ist umstritten, ob es sich dabei um Maßnahmen im Sinne des Polizeirechts oder um Maßnahmen auf dem Gebiet der Strafrechtspflege handelt. Nach der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte handelt es sich bei der Vorsorge für die Verfolgung künftiger Straftaten um eine polizeiliche Aufgabe [BVerwG, NJW 1990, 2765 und 2768]. Davon sind auch die neuen Polizeigesetze der Länder Bayern, Hamburg, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Saarland und Sachsen sowie das vorläufige Polizeigesetz der DDR ausgegangen. Es ist zu erwarten, daß sich die übrigen Länder bei der Novellierung ihrer Polizeigesetze diesem Standpunkt anschließen werden.
37.7 Die Einbeziehung der Vorsorge für die Verfolgung künftiger Straftaten in die neuen Polizeigesetze hat zu einer starken Ausweitung der polizeilichen Befugnisse geführt. Nach den traditionellen Grundsätzen des Polizeirechts durfte die Polizei nur zur Abwehr konkreter Gefahren und grundsätzlich nur gegenüber dem "Störer" tätig werden. Nach den neuen Polizeigesetzen genügt für das polizeiliche Tätigwerden schon der Verdacht, daß Personen künftig Straftaten begehen werden oder daß sie Begleit- oder Kontaktpersonen möglicher künftiger Straftäter sind. Die Verdachtsschwelle wird zwar, je nach der Schwere des Eingriffs, unterschiedlich beschrieben. Die Formulierungen sind aber so allgemein gehalten, daß sie der Polizei einen weiten Ermessensspielraum einräumen, von dem sie auch Gebrauch macht (s. auch 40.10,11).
37.8 Die Polizei kann danach insbesondere: - jede Person befragen. Der Befragte muß seine Personalien nennen (§ 11 Abs. 1 OWiG). Auskunft zu geben braucht er nur, wenn er dazu aufgrund anderer Vorschriften gesetzlich verpflichtet ist. - die Identität einer Person feststellen und ihre "personenbezogenen Daten" mit dem Inhalt polizeilicher Dateien "abgleichen". Das ist insbesondere zulässig bei Personen, die sich an Orten aufhalten, von denen aufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte anzunehmen ist, daß Personen dort Straftaten von erheblicher Bedeutung [Diese Einschränkung fehlt im Bayerischen Polizeiaufgabengesetz.] verabreden, vorbereiten oder verüben [im Bayerischen Polizeiaufgabengesetz zusätzlich: oder der Prostitution nachgehen]. - erkennungsdienstliche Maßnahmen vornehmen (Abnahme von Finger- und Handflächenabdrücken, Aufnahme von Lichtbildern, Feststellung äußerer körperlicher Merkmale, Messungen), wenn eine Identitätsfeststellung auf andere Weise nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten möglich ist (s. auch 39.3,13).
37.9 Zu diesen Zwecken kann die Polizei die betreffenden Personen anhalten, festhalten, durchsuchen und zur Dienststelle bringen bzw. vorladen und notfalls vorführen.
37.10 Außerdem darf die Polizei: - Personen planmäßig beobachten (observieren), - mit verdeckten (Richt-) Mikrofonen, Kameras und Videogeräten Aufzeichnungen machen [BGH, NJW 1991, 2651], - Wohnungen betreten und durchsuchen, dies allerdings nur mit richterlicher Billigung, es sei denn, die Handlung wird sinnlos, wenn sie nicht sofort vorgenommen wird (Gefahr im Verzug), - Personen einsetzen, deren Zusammenarbeit mit der Polizei geheimgehalten wird (V-Leute), - Polizeibeamte getarnt ("unter einer Legende") einsetzen (verdeckte Ermittler, s. auch 37.23).
37.11 Die Polizei ist also praktisch überall zu Ausweiskontrollen befugt. Wenn sich jemand nicht ausweisen kann oder wenn der Polizei der Ausweis nicht genügt, darf sie die betreffende Person und die von ihm mitgeführten Sachen nach Gegenständen durchsuchen, die zur Identitätsfeststellung dienen, ihn erkennungsdienstlich behandeln und ihn zu diesem Zweck mitnehmen und festhalten.
37.12 Wir raten deshalb allen, in Klappen (öffentlichen Toiletten), Parks, Saunen, Kneipen und Discos immer einen gültigen Ausweis mitzunehmen. Dem Ausweis sollte man einen Zettel mit den Anschriften und Telefonnummern von Anwälten beilegen. Außerdem ist die Mitnahme von Kleingeld zum Bezahlen von Telefongesprächen bei der Polizei empfehlenswert. Sonstige Wertsachen sollte man dagegen in Klappen, Parks oder Saunen nicht mitnehmen.
37.13 Bei Kontrollen und Razzien durch uniformierte Polizeibeamte oder durch Zivilstreifen, die sich ausgewiesen haben, muß man die Personalien angeben und den Ausweis vorzeigen. Im übrigen gilt: - nach dem Namen oder der Dienstnummer der Polizeibeamten fragen, - fragen, welchem Zweck die Kontrolle dient und was mit den Notizen und Aufzeichnungen geschieht, - nichts unterschreiben, - Kontrollen und Razzien nicht einfach hinnehmen, sondern anschließend öffentliche Proteste organisieren, falls sie nicht offensichtlich begründet sind, z.B. in stadtbekannten Dealer-Lokalen.
37.14 Gegen Durchsuchungen bei Personenkontrollen und gegen Festnahmen durch uniformierte Polizeibeamte oder durch Zivilstreifen, die sich ausgewiesen haben, - nur protestieren, aber keinen Widerstand leisten, - bei Festnahmen die Umstehenden bitten, einen Angehörigen, eine Vertrauensperson oder am besten einen Anwalt zu verständigen.
37.15 Wenn die Polizei eine Person festhält, muß sie unverzüglich eine richterliche Entscheidung über die Zulässigkeit und Fortdauer der Freiheitsentziehung herbeiführen. Das braucht sie jedoch nicht, wenn anzunehmen ist, daß die Entscheidung des Richters erst nach Wegfall des Grundes der polizeilichen Maßnahme ergehen würde, also z.B. erst nach der Überprüfung des Festgenommenen und seiner erkennungsdienstlichen Behandlung; denn "unverzüglich" heißt spätestens bis zum Ende des Tages nach dem Ergreifen. In den meisten Fällen wird deshalb der Richter nicht eingeschaltet.
37.16 Der Richter darf sich bei seiner Entscheidung über die Zulässigkeit und die Fortdauer der Freiheitsentziehung nicht darauf beschränken, auf den Antrag der Polizei Bezug zu nehmen, sondern muß den Sachverhalt selbst prüfen und dem Festgehaltenen rechtliches Gehör gewähren [BVerfGE 83, 24]. Dagegen wird von den Richtern sehr häufig bei polizeilichen Großaktionen verstoßen.
37.17 Festgehaltene Person müssen entlassen werden, sobald der Grund für die Maßnahme der Polizei entfallen ist. In Nordrhein-Westfalen und im Saarland darf die Freiheitsentziehung zum Zwecke der Identitätsfeststellung die Dauer von insgesamt zwölf Stunden nicht übersteigen. Sonst müssen festgehaltene Personen spätestens bis zum Ende des Tages nach dem Ergreifen wieder freigelassen werden, es sei denn, daß der Richter aufgrund eines anderen Gesetzes [in einigen Ländern außerdem aufgrund der Vorschriften über den polizeilichen Unterbindungsgewahrsam] die Fortdauer der Freiheitsentziehung anordnet.
37.18 Ist jemand von der Polizei erkennungsdienstlich behandelt worden, kann er die Vernichtung der erkennungsdienstlichen Unterlagen verlangen, wenn seine Identität festgestellt und wenn nicht zu erwarten ist, daß er künftig strafrechtlich in Erscheinung treten wird [so die Regelungen in den neuen Polizeigesetzen; ebenso BVerwGE 26, 169; 66, 192 und 202; BVerwG, NJW 1989, 2640, BVerwG, DÖV 1990, 117].
37.19 Hält der Betroffene eine polizeiliche Maßnahme für rechtswidrig (z.B.: Mitnahme zur erkennungsdienstlichen Behandlung, obwohl sich der Betroffene durch einen gültigen Personalausweis ausgewiesen hatte), kann er beim Verwaltungsgericht eine entsprechende Feststellungsklage erheben (in Bayern Feststellungsantrag beim Amtsgericht) und/oder das Land beim Landgericht auf Schadensersatz und Schmerzensgeld verklagen [vgl. z.B. LG Göttingen, NJW 1991, 236].
Schwule in Klappen
37.20 Razzien in Klappen sind bei manchen Polizeibehörden offenbar ebenso beliebt wie der Aufenthalt der Schwulen dort. Wie dargelegt, müssen sich alle, die in solche Razzien hineingeraten, ausweisen und die "Abgleichung" ihrer Personalien mit den zentralen Polzeidateien dulden (s. 37.8,11-13).
37.21 Eine Strafanzeige wegen Hausfriedensbruchs brauchen sie dagegen nur zu befürchten, wenn ihnen vorher für diese Klappe von dem Inhaber des Hausrechts ein Betretungsverbot erteilt worden ist. Ein Hausverbot muß individuell erteilt werden. Schilder mit allgemeinen Verboten ("nur zur Verrichtung der Notdurft") sind keine wirksamen Hausverbote.
Die Polizei kann Hausverbote nur erteilen, wenn ihr vom Inhaber des Hausrechts diese Befugnis übertragen worden ist. Eine Ausnahme gilt lediglich für die Bahnpolizei. Sie nimmt aufgrund der Eisenbahnbetriebsordnung auch die Befugnisse des Hausrechtsinhabers wahr.
37.22 Wer auf Klappen Heterosexuelle zu unvorsichtig anmacht, riskiert eine Strafanzeige wegen Beleidigung (s. 30.26).
37.23 Handelt es sich bei dem anderen in Wirklichkeit nicht um einen harmlosen Bürger, sondern um einen verdeckten Ermittler der Polizei (s. 37.10), scheidet eine Bestrafung wegen Beleidigung aus, weil es das Ziel des Polizeibeamten war, sich anmachen zu lassen. Aus demselben Grund kommt auch eine Bestrafung wegen Erregung öffentlichen Ärgernisses nach § 183a StGB nicht in Betracht (s. 26.84,87). Es ist ausgeschlossen, daß ein verdeckter Ermittler durch die von ihm provozierte Anmache eines Schwulen Ärgernis nimmt bzw. in seinen Anschauungen oder Gefühlen in geschlechtlicher Hinsicht verletzt werden kann. Gelegentlich sind Schwule in solchen Fällen wegen exhibitionistischer Handlungen nach § 183 StGB bestraft worden [AG Tiergarten, Urteil vom 20. Dezember 1988 - 257 Cs 465/88]. Das ist jedoch ebenfalls verfehlt, weil es sich bei diesen Handlungen schon dem Typ nach nicht um exhibitionistische Handlungen handelt. Nach den Erkenntnissen der Sexualwissenschaft ist es für Exhibtionisten neben dem Handeln aus "Wollust" (s. 26.85) kennzeichnend, daß sie bei ihrem Gegenüber Reaktionen der Panik und Angst auslösen wollen (s. 26.90). Das ist aber nicht das Ziel von Schwulen auf Klappen. Sie wollen ihre Gegenüber nicht erschrecken, sondern anmachen. Es kommt deshalb in solchen Fällen allenfalls eine Ordnungswidrigkeit nach § 118 OWiG in Betracht. Nach dieser Vorschrift handelt ordnungswidrig, wer eine grob ungehörige Handlung vornimmt, die geeignet ist, die Allgemeinheit zu belästigen oder zu gefährden und die öffentliche Ordnung zu beeinträchtigen.
37.24 Meist läßt sich Schwulen, die auf einer Klappe "erwischt" worden sind, nur nachweisen, daß sie eine Klappe mehrmals oder verschiedene Klappen kurz hintereinander aufgesucht haben und dann jeweils längere Zeit dort geblieben sind. Das kann aber auch harmlose Ursachen haben. So kommt es vor, daß jemand zwar unter starkem Harndrang leidet, sich aber z.B. wegen Prostatabeschwerden nicht erleichtern kann oder weil er wegen der Nähe anderer Männer beim Urinieren psychisch gehemmt ist.
URL: http://www.lsvd.de/buch/37.html
Letztes Update: 30. November 1997
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